مروري بر نظام بودجه‌نويسي در ايران از مورگان شوستر تا ابراهيم عزيزي؛
چرخي در حلقه باطل توسعه‌نيافتگي
مرحوم عظيمي مي‌نويسد: فرآيند توسعه‌نيافتگي اقتصاد ايران در شرايط وفور درآمدهاي نفتي تشديد مي‌شود و در شرايط کمبود درآمد نيز به گونه‌اي ديگر باز هم اين وضعيت ايجاد مي‌شود/ بودجه‌هاي سالانه در گرداب نفت گرفتار شده‌اند.
ایلنا- : 20سال بعد از ادغام سازمان برنامه و بودجه با سازمان امور استخدامي و تشكيل سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور و 3 سال بعد از اين سازمان و ايجاد معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رييس جمهور، دولت در نظر دارد بودجه را در قالب تشكيلات جداگانه ساماندهي كند. به گزارش ايلنا، پيشنهاد تغيير ساختار بودجه در ايران يكصد سال بعد از اولين بودجه، اگرچه پيشنهادي قابل توجه به نظر مي‌رسد اما بررسي اين موضوع از جنبه‌هاي مختلف نشان مي‌دهد كه اين تغيير ساختار تنها جابجايي نام‌هاست و آنچه بايد تغيير كند، همچنان محل چالش است. بررسي تاريخي در چارچوب اقتصاد سياسي ايران نشان مي‌دهد كه همواره در نظام بودجه‌ريزي درآمدها بيش از واقعيت‌ها تخمين زده مي‌شود و هزينه‌ها به تبعيت از سطح درآمد نفتي مستقل از نيازها و ظرفيت جذب در نظر گرفته مي‌شود. به همين دليل کسري بودجه پنهان و آشکار همواره دامنگير اقتصاد بوده است.
روشن‌ترين مثال آن كسري بودجه 9 هزار و پانصد ميليارد توماني دولت در سال 88 است كه اين رقم بدون احتساب 8 هزار و پانصد ميليارد تومان بودجه هدفمند كردن يارانه‌ها به دست آمد و موجب شد تا دولت دست به اصلاح بودجه بزند. اين مثال‌ها در سال‌هاي گذشته كم نيستند. مشكل تاريخي كسري بودجه اگرچه بارها از سوي كارشناسان اقتصادي مورد بررسي و تحليل قرار گرفته و راه حل‌هاي بسياري براي آن ارايه شده، اما به دليل بروكراسي پيچيده در دولت‌ها عملا گامي در اين مسير برداشته نشده است. دراواخر دهه 70وقتي بودجه با برنامه ادغام مي‌شد دولت اميد داشت كه براي هميشه داستان دنباله‌دار كسري بودجه را به پايان مي‌رساند. اما امروز با گذشت نزديك به دو دهه از آن اصلاحات اين موضوع همچنان دامنگير دهمين دولت بعد از انقلاب است.
ابراهيم عزيزي، معاون برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رييس جمهور هفته پيش با طرح اين پيشنهاد كه براي بودجه‌ريزي نيازمند سازماني با تشكيلاتي شبيه شوراي رقابت هستيم، عنوان كرد كه بايد بسترهاي اداري، مديريتي و آموزشي اين كار را با آموزش فراگير ايجاد كنيم تا سيستم حسابرسي قيمت تمام شده اجرايي شود. اين پيشنهاد كه گفته مي‌شود در مراحل كارشناسي در معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي در حال بررسي است، اگر به عنوان طرح به دولت ارايه شود، ساختار بودجه نويسي را يكبار ديگر طي يكصد سال گذشته دستخوش تغيير خواهد كرد.
از مورگان شوستر تا ابراهيم عزيزي شايد روزي كه مورگان شوستر آمريكايي براي بودجه‌نويسي به ايران آمد، هرگز گمان نمي‌كرد كه يكصدسال بعد وقتي نام بودجه‌ريزي به ميان مي‌آيد، موتورهاي جستجوگر نام او را به عنوان اولين پايه‌گذار بودجه‌ريزي در اقتصاد ايران منتشر مي‌كنند. هرچند كه از او تنها يك نام باقي ماند و اين دكتر ميليسيو روسي بود كه در نهايت در راس يك هيات به ايران آمد و با يك دوره اجرايي دو ساله كار نيمه تمام كارشناس آمريكايي را به پايان برد. از همين رو کارشناسان در حوزه بودجه‌ریزى ورود میلیسيو به ایران را پایان فصل بودجه‌ریزى سنتى اعلام مي‌كنند. او در نخستين اقدام خود درآمدهاى دولت را از درآمدهاى کشاورزى و روستایى جدا كرد و به دنبال آن ساختار بودجه ايران به هم ریخت. 28 سال بعد، در سال ۱۳۳۲ فصل نوینى در نظام بودجه‌ریزى آغاز شد كه شايد بايد از آن به عنوان گرفتاري بزرگ در اقتصاد ايران ياد كرد و آن ورود نفت در بودجه كل كشور بود. ورود وام و کمک‌هاى بلاعوض آمریکا و انگلیس و درآمدهاى نفتى نقش مهمى در بودجه پیدا كردند.
با افزایش درآمدهاى نفتى و شروع برنامه‌هاى عمرانی، بودجه اهمیت مضاعفى پيدا كرد و اين اهميت تا بدان جا پيش رفت كه پیشنهاد لایحه بودجه از وظایف وزارت دارایى خارج و به حوزه اختيارات نخست وزیر اضافه شد و بدین ترتیب دفتر بودجه در سازمان برنامه تشکیل شد. نظام بودجه‌ريزي از سال ۱۳۵1 كه صاحب قانون مجزا براي برنامه و بودجه شد تا به امروز تغيير چنداني نكرده است. تنها در سال 81 با اصلاحاتي كه در اين قانون اعمال شد موضوع بودجه عملياتي اضافه شده است اما عملا بررسي 9سال اخير نشان مي‌دهد كه با اهداف بودجه عملياتي فاصله بسياري وجود دارد.
تحول با تيم دكتر نيلي با ادغام سازمان برنامه و بودجه با سازمان امور استخدامي كشور و تشكيل سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور در سال 79 نظام بودجه‌ریزی کشور در سال‌های متوالی با شدت و ضعف‌های متفاوت دنبال شده است. در فاصله سال‌های 1365 تا 1367پروژه‌ای تحت اين عنوان در سازمان برنامه و بودجه به اجرا درآمد. دكتر مسعود نيلي طرح اصلاح نظام بودجه‌ریزی کشور را با همراهي دكتر محمد علی نجفی، دكتر مسعود روغنی زنجانی، محمد کرد بچه، دكترعلینقی مشایخی، دكتر جمشید پژویان و دكترحسن درگاهی پيش برد. اصلاحات دكتر نيلي و همكارانش در این نظام بودجه به دو بخش کلى دریافت‌ها و پرداخت‌ها تقسیم مى‌شد که دریافت‌ها شامل درآمدهاى عمومى محسوب مي‌شدند و درآمدهاى نفتى جزو واگذارى دارایى‌هاى سرمایه‌اى طبقه بندي مي‌شد. از سوى دیگر در برابر درآمدهاى عمومى، اعتبارات هزینه‌اى یا هزینه جارى قرار گرفت که این دو تراز عملیاتى بودجه را تشکیل مى‌داد.
در مقابل تراز سرمایه‌اى برابر واگذارى دارایى‌هاى سرمایه‌اى قرار داشت که از تملک دارایى‌هاى سرمایه‌اى کم مي‌شد.
در نظامي كه تيم دكتر نيلي طراحي كرده بود کسرى بودجه تفاوت بین تراز عملیاتى و تراز سرمایه‌اى بودجه قرار داشت که بايد از طریق تراز مالى جبران مي‌شد. اين اصلاحات سرانجام در قالب تبصره ۴۸قانون بودجه سال ۸۰ دولت را ملزم به اصلاح ساختار بودجه كرد به گونه‌اي كه نحوه طبقه‌بندى اقلام بودجه‌اى کشور را در در قوانين بودجه‌اي بر مبناى نظام طبقه‌بندى آمارهاى مالى دولت Gfs تغییر دهد. Government finance statistic نظامي است كه صندوق بين‌المللي پول براي يكسان‌سازي آمارهاي مالي دولت‌ها پيشنهاد مي‌دهد. براساس دستوالعمل صندوق اين كار موجب شفاف شدن بودجه‌ها مي‌شود و امكان مقايسه تطبيقي وضعيت مالي كشور را مهيا مي‌كند و از سويي بر تعادل بر منابع و مصارف تاكيد دارد. درآمدهاي نفتي گريبانگير دولت‌ها با اين حال اصلاحات بودجه‌ريزي به صورت كامل اجرا كه نشد، بلكه در قالب برنامه بودجه‌ريزي عملياتي در قانون برنامه چهارم گنجانده شد؛ برنامه‌اي كه هرگز اجرايي نشد.
سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور در سال 86 منحل و جايگزين آن معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي بودجه‌ريزي را در قالب حذف تبصره‌ها و تغييرات بنيادين در مفاهيم و رديف‌ها و فصول مواجه به اجرا گذاشت. نتيجه آن اگرچه به زعم دولت منجر به كوچك‌سازي دولت شد اما تقريبا هيچ دو سالي را نمي‌توان بدون توسل به محاسبات و پردازش داده‌ها با يکديگر مقايسه كرد. به گفته كارشناسان اين رويه‌ها برمبناي ملاحظات اقتصادسياسي قابل درك نيست چه آن‌كه اين نوع دستکاري ها ذخيره دانش کشور را بلا اثر كرده است. دليل روشن اجرايي نشدن طرح‌هاي اصلاح ساختاري بودجه، افزايش درآمدهاي نفتي است كه به بلاي جان بودجه سال‌هاي 84تاكنون تبديل شده است. براساس برنامه چهارم توسعه، دولت مكلف شده بود كه سالانه 20درصد وابستگي بودجه را به درآمدهاي نفتي كم كند. اين درحالي است كه تنها در سال 85دولت چهار متمم بودجه ارايه كرد كه انجام محاسبات ناشي از تغييرات اين متمم‌ها خود به اندازه يک پروژه تحقيقاتي گسترده نيازمند صرف وقت و انرژي بود.
چنين است كه امروز با وجود پايان مهلت قانوني برنامه چهارم بودجه‌هاي سالانه در گرداب نفت گرفتار است و هيچ كدام از اصلاح ساختارهاي دولت نتوانسته مشكل ساختار بيمار بودجه كشور را اصلاح كند. يادآوري مقاله‌اي ماندگار از مرحوم دكتر عظيمي كه مشکلات ساختاري بودجه‌ها را در قالب الگوي رفتاري بررسي كرد خالي از لطف نيست او اين الگوي رفتاري بودجه نويسي را حکم «دور باطل» عنوان مي‌كند كه فرآيند توسعه نيافتگي اقتصاد ايران را در شرايط وفور درآمدهاي نفتي تشديد مي‌کند و در شرايط کمبود درآمد نيز به گونه‌اي ديگر باز هم اين وضعيت را ايجاد مي‌شود.
Posts
0 نظرهای شما:
Post a Comment